[특별기고] 경기북도(가칭) 신설의 필요조건과 충분조건 2

김정완( 자문위원 대진대학교 행정학과 교수)

 

Ⅱ. 분도의 목표와 원칙

 

경기 북부지역을 중심으로 한 분도는 행정구역의 개편으로서 사전에 목표와 원칙에 대한 논의가 전제되어야 한다. 적정한 행정구역에 대한 논의는 학자에 따라, 시간과 공간적 요인에 따라 다양하게 나타나고 있다. A.C.Millspaugh는 주민의 공동생활권, 효율적인 지방행정, 자주재원조달 가능성, J.W.Fesler는 지정학적인 여건, 행정능률, 지역경제, 주민통제, 영국 지방행정위원회는 지방행정의 효과성과 지역주민의 편의성을 행정구역개편의 원칙으로 각각 제시하고 있다.(조창형,2002:229-232).

 

이와같이 다양한 구역개편의 원칙들 중에서 21세기라는 시대적 상황과 수도권이라는 지정학적인 여건을 반영한 경기 북부지역의 분도와 관련된 원칙들을 논의할 필요가 있다.

 

1.주민 편의성과 지역공동체 
행정구역 개편과 관련하여 지역주민들이 행정기관을 비롯한 공공서비스를 이용하는 데 적절한 규모이어야 한다. 이와 관련하여 최근에는 정보와 개방화 등의 시대적 潮流에 의해 광역화가 일반적인 추세이다.

 

 

광역화는 기본적으로 규모의 경제(economy of scale)와 집적의 이익(economy of agglomeration)을 공간적으로 확대한 개념이지만 규모가 지나치게 확대되는 경우 규모의 불경제와 집적으로 불이익이 나타날 수가 있다. 따라서 주민의 편리한 관점에서 행정구역의 적절성이 평가되어야 한다.

 

이러한 주민 편의성의 원칙은 기본적으로 주권재민의 통치원칙에 입각한 것으로서 지역주민의 생활권에 기초한 구역개편을 의미한다. 지역주민의 생활권은 현재의 경제사회적인 활동영역으로 형성되지만 구성원의 관계는 역사성을 띠기 때문에 전통적인 공동체적인 요소를 내포하고 있다. 따라서 행정구역은 자연발생적이고 일상적인 공동체적인 영역을 반영해야 한다. 행정구역은 현실적인 생활권이라는 실체를 반영한 그림자에 불과하다. 따라서 인위적인 행정구역개편에 의해 현실적이고 협력적인 정주공간체제가 훼손되어서는 안 된다. 진정한 의미의 행정구역 개편은 지역주민의 생활권과 괴리된 행정구역을 조정하여 생활권과 행정구역을 일치시키는데 그 목적이 있다.

 

따라서 분도를 통한 행정구역 개편의 필요성을 제기하고 구체적인 개편구역을 확정할 때에는 무엇보다 먼저 주민의 편의성과 지역사회의 공동체적인 요소를 고려해야 한다.

 

2.행정의 효율성
행정구역은 행정기관이 해당 구역을 관할함에 있어 행정의 능률성과 효과성을 확보할 수 있는 적정 규모여야 한다. 행정구역의 지나친 廣域과 狹域에 따른 미비와 낭비가 존재하지 않아야 한다. 행정의 효율성에 입각한 적정규모는 지역주민의 행정수요, 지방정부의 역할, 사회경제적인 여건 등을 반영해야 한다.

 

또한 현대의 지방행정은 지방자치를 표방하고 있기 때문에 지역주민들의 참여와 통제가 일상적이고 용이하게 이루어질수 있도록 행정구역이 획정되어야 한다. 예전에는 주민의 참여와 통제를 주요내용으로 하는 민주성은 행정의 효율성과 상충관계가 형성되는 것으로 간주했으나 지방자치가 정착된 현대에는 주민의 관심정도가 지방행정의 성공 여부를 평가하는 척도가 되기 때문에 상호보완관계가 형성되는 것으로 평가되고 있다. 따라서 행정구역의 개편은 지방선거구와 지방의원 수의 적정성을 고려해야 한다.

 

특히 세계화와 개방화의 시대적 조류하에서는 지방행정의 효율성은 독자적인 자자체에 의해서보다는 주변 지자체들의 경쟁과 협력에 의해 제고되는 측면이 많다. C.Tiebout에 의하면 비슷한 규모의 지자체들이 병렬적으로 존재할 때 지역주민들은 자신의 선호를 만족시키지 않는 지역을 떠나 적은 조세부담으로 높은 수준의 공공재를 공급하는 지역으로 이동하게 된다(vote by feet). 그 결과 지자체들은 적은 비용으로 양질의 공공재를 공급하기 위해 노력하게 된다.(Tiebout, 1956). 이와 같은 지자체들 간의 경쟁을 통해 지역주민들의 욕구에 대한 만족도와 행정의 효율화를 기하기 위해서는 규모에 있어 비슷한 지자체가 다수 존

재해야 한다. 이를 위해 지자체의 규모를 전국적으로 통일시키기 위한 구역개편이 필요하다.

 

3.지역경제 발전
지역경제 수준은 행정구역 개편의 기준이면서 목표이기도 한다. 지역경제발전도는 행정구역을 개편하는데 기준이 되고, 구체적인 행정구역개편은 지역경제에 기여할 수 있는 방향으로 이루어져야 한다는 것이다. 행정구역개편의 기준이 되는 경제지표에는 지자체의 자주재원 확보 가능성과 적정규모의 자생적인 경제규모가 속한다. 경기 북부지역의 분도와 관련한 지역경제력은 북부지역 지자체들의 재정력과 지역경제 규모에 의해서 평가되어야 한다.

 

더 나아가 행정구역의 개편은 기존 지역경제력의 증대에 기여할 수 있는 방향으로 이루어져야 하고 그 가능성이 존재하는 경우 구역개편의 필요성이 정당화된다. 실제로 경기 북부지역을 중심으로 한 행정구역 개편은 해당지역의 경제발전에 긍정적으로 기여할 수 있는 것으로 기대된다. 경기 북부 지역이 독자적인 광역행정체제를 갖추는 경우 도청소재지가 성장거점으로 작용함으로써 투자와 고용기회가 확대되면서 지역경제의 성장이 촉진될 것이다.

 

또한 현재 경기북부 지역의 지역생산의 상당부분이 서울을 비롯한 역외로 유출되는 것도 방지할 수 있을 것이다. 경기 북부지역은 상대적으로 교육·의료·문화 등 생활기반이 미흡한 관계로 職住分離에 의한 지역생산의 역외유출을 경험하고 있다. 이는 지역생산을 해당 지역에 귀착시킬 수 있는 생활거점에 존재하지 않기 때문이다. 행정구역 개편에 의해 도청 소재지가 지정되는 경우 이 곳을 중심으로 생활기반이 조정되고 인구와 소득의 귀착을 도모할 수 있게 된다.

 

4.지역균형개발
지역성장과 함께 지역개발의 한 측면을 담당하고 있는 지역균형개발은 행정구역개편의 모티브로 작용한다. 지역균형개발을 위해 특정지역의 분할 또는 통합이라는 행정구역개편을 단행하기도 한다. 통상적으로 자생적 성장능력이 없는 지역은 주변지역과 통합을 추진하는 반면에 성장여건이 구비한 지역은 분할을 통해 자족적인 발전을 도모하도록 한다.

 

현재 경기북부 지역은 인구·면적·경제력 등에 있어 여타의 시도 지자체들과 대등한 규모를 보유하고 있다. 다만 서울과 인접한 수도권이라는 지정학적 입지 여건 때문에 수도권정비계획법의 적용을 받고 있다. 경기북부 10개 시군은 수도권이라고 하지만 지역개발의 정도와 여건이 지방과 같은 수준에 머무르고 있다. 그럼에도 불구하고 동일한 수도권으로서 서울과 경기남부 지역의 과밀에 따른 반작용으로서 보존을 위한 성장관리권역으로 지정되어 있다. 경기북부 지역은 수도권의 허파역할을 하고 있다고 자위하지만 ‘버려진 수도권’으로 냉소적인 평가를 받고 있는 측면이 있다. 현재와 같이 북부지역이 남부지역과 동일한 행정체제 내에 존재하는 한 북부지역은 현행 각종 토지이용 규제에 얽매일 수 밖에 없다.

 

이러한 경기북부 지역은 경기남부 지역과 행정체제를 갖추는 경우 북부지역 자체의 계획에 의해 개발과 보존이라는 지역적 역할 분담이 이루어지고 낙후된 지역경제를 활성화시킬 수 있을 것이다.

 

경기북부지역이 독자적인 행정체제를 갖추고 지역발전이 가속화되면 인구와 산업의 수용용량이 확대되어 서울과 경기남부의 수도권 과밀을 흡수할 수 있게 된다. 수도권 전체의 과소와 과밀이 해소되어 전체적으로 지역균형 발전을 도모할 수 있게 된다.

<다음호에 계속>