[특별기획]경찰수사권 독립에 관한 연구 ⑨

노 영 민
포천경찰서

자치경찰제도를 채택하고 있는 영미법계국가에서도 전적으로 자치경찰제도만을 운영하는 것은 아니고, 국가적 목적에 따라 국가경찰제도를 가미하고 있다.

이러한 유형의 경찰제도를 바로 절충형 경찰제도라고 부른다. 절충형 경찰제도란 경찰행정의 국가적 성격과 지방적 성격에 착안하여 국가경찰제도와 자치경찰제도의 균형과 조화를 도모하려는 제도를 말한다. 여기에는 여러 형태가 있다. 첫째로 중앙집권적 국가경찰에 자치경찰을 가미하는 형태를 취하는 벨기에 스페인 등이 있으며, 둘째로 자치경찰제가 주축이고 국가경찰요소가 가미된 공존형인 스위스 등이 있으며, 셋째로 국가경찰과 자치경찰의 이원적 존립형의 국가경찰 우선형인 독일 등이 있으며, 마지막으로 자치경찰 원칙 하에 국가경찰과 자치경찰의 이원체제형인 일본 등이 있다.

자치단체별로 경찰기관이 상호 독립하여 중앙정부의 간섭을 일체 받지 않는 미국식 자치경찰제는 일응 지방자치정신에 가장 충실한 이상적인 모델인 것처럼 보인다. 그러나 미국은 자치단체 이외에 연방정부의 각 부처에서 395개의 중앙 경찰기관을 별도로 설치하여 국가 전체의 치안을 확보하고 있는 실정에 있다. 그리고 자치경찰제의 종주국인 영국은 중앙정부에서 자치체경찰을 조정·통제하도록 되어 있으며, 일본에서도 지도·감독과 조정·통제는 물론 심지어는 비상사태시 직접지휘권을 중앙정부의 경찰청에 부여하여 국가치안과 지역치안의 연계와 균형을 위한 장치를 강구하고 국가의 치안책임을 명확히 하고 있다.

우리나라의 경우에도 국가경찰사무와 자치경찰사무를 구분하여 국가경찰사무는 경찰청이 직접 수행하거나 시·도의 경찰에 위임하여 수행하고 광역단체의 자치경찰기관은 자치경찰사무에 대해서 독립하여 자기 책임 하에 자율적으로 고유의 경찰권을 행사하도록 하는 것이 바람직할 것으로 본다. 즉 전국 통일을 요하는 경찰법령, 통신·통계사무 등과 국가안보와 공안에 관계되는 업무, 광역사건·사고, 국제협력에 관한 업무 등의 국가경찰사무는 국가경찰기관이 수행하고, 방범·교통·일반수사 등의 자치경찰사무는 자치경찰이 수행하도록 해야 된다고 본다. 한편 광역 사건·사고와 대규모 집회시위, 대간첩작전 등 국가적 비상사태에 대하여는 시·도의 경찰청에 상호협력의무를 부과하고 경찰청장이 직접 지휘·감독·조정토록 하는 것이 바람직할 것으로 본다.

결국 우리나라의 경찰제도도 절충형 경찰제도를 채택하여 국가경찰제도와 자치경찰제도의 균형과 조화를 도모하는 하는 것이 올바르며, 이 제도가 지방자치시대의 경찰제도로서 걸맞은 것이라고 볼 수 있겠다. 또한 지방자치시대에 자치경찰제를 시행함으로써 경찰의 수사권독립의 문제는 자연히 해결되리라고 본다.

이상으로 수사와 경찰에 대하여 고찰하여 보았다. 우리나라는 강력한 중앙집권적인 정부형태의 대륙법계의 법률을 계수 받은 법문화적인 토양과 함께 남북이 분단되어 대치하면서 대결구도를 가지고 있다. 이에 따라 현실적 제약에서 건국한 이래 강력하고 일원적인 국가경찰체제를 유지하여 왔다. 우리나라에서는 1991년 5월 10일 경찰법이 제정될 당시 행정자치부장관의 소속아래에 국가경찰의무를 담당하는 경찰청을 두고, 시장·도지사 소속아래에 지방경찰청을 두어 국가경찰과 지방경찰의 책임분담을 도모하고 있다. 그러나 지방경찰청도 경찰청장의 지휘·감독을 받으므로 국가경찰의 일부로 보아야 할 것이며, 그런 점에서 우리나라는 지방자치제도가 완벽하게 실시되고 있지만 자치경찰제는 아직 실시하지 않고 있는 것이다.

그러나 경찰의 관료주의화, 주민요구에의 불적응, 경찰부신의 확대 등 그동안 국가경찰제도가 가지고 있는 여러 가지 문제점과 치안환경과 국민생활의 변화는 경찰제도의 개편논의를 촉발시켰다. 특히 치안서비스에 대한 국민적 관심증대로 자치경찰제의 도입문제가 계속제기 되어 왔다. 이러한 자치경찰제도가 도입되어 원활하게 운영되기 위해서는 여러 가지 문제가 선결되어야 한다. 그 중에서도 외부의 권력, 특히 정치세력의 간섭이나 압력 등으로부터 자유로울 수 있어야 경찰의 업무를 충실히 수행할 수 있다. 따라서 경찰의 독립화 내지 정치적 중립화의 문제와 현행형사소송법 제195조의 규정에 의해 검사에게만 주어져 있는 수사권을 일정한 범위 내에서 사법경찰관에게 그 권한을 부여하는 수사권독립의 문제가 선결되어야 한다. 즉 지방자치단체가 지역주민의 생명과 재산을 보호하는 주민에 대한 치안서비스업무를 효율적으로 수행하기 위하여 자치경찰제의 도입을 전제로 한다면 경찰의 중립화와 수사권의 독립 또한 동시에 이루어져야 한다는 것이다.

자치경찰제 도입과 경찰수사권의 독립문제는 별개라는 주장도 있다.

그러나 자치경찰제와 경찰의 독자적 수사권 문제는 우리나라와 일본의 형사소송법 제정의 논의과정에서 볼 수 있듯이 분리해서 검토할 문제가 아니다. 왜냐하면 자치경찰제하에서도 검사동일체원칙으로 중앙집권화된 국가기관인 검찰의 지휘아래 경찰이 놓이게 된다면 검찰?지방경찰의 상명하복관계를 통해 중앙으로의 권한집중이 계속되어 자치경찰제도를 도입하는 취지에 반하게 되기 때문이다. 또한 지방자치단체 소속으로 바뀌는 지자체 경찰은 내부적으로는 중앙으로부터 독립성을 확보할 수 있게 됨에도 외부적으로는 국가기관인 검사에게 여전히 상명하복관계로 통제됨으로써 정치적 중립성과 분권화 이념에 역행하게 되어 자치경찰제의 본질이 훼손되기 때문이다.

한편 위에서 본 것처럼 수사는 항상 경찰과 관련을 맺지 않을 수 없으며, 사건·사고의 대부분이 경찰의 수사에 의하여 이루어지고 있다. 그런데도 불구하고 검사에게 수사의 지휘권을 두고 있어 수사의 현실과 제도의 사이의 괴리현상이 빚어지고 있다. 그리고 범인검거·증거수집 등에 대한 임무와 책임을 경찰이 부담하고 현실적으로 경찰간부가 대부분의 수사지휘를 하면서도 법적으로는 검사가 수사주재자로서 권한을 가져 책임과 권한이 불일치하고 있다. 이것은 국가경찰제도를 실시하고 있기 때문에 나타나는 현상이다. 따라서 앞으로 실시하게될 자치경찰제에서는 수사권이 당연히 사법경찰관에게로 이전되어야 한다. 그렇게 함으로써 실질적인 수사활동, 사건처리의 신속, 수사의 효율성, 국가인력과 예산의 효율성 등을 갖출 수 있을 것이다.

형벌권의 행사절차는 형사절차라 하며, 수사절차는 형사절차중의 한 단계이다. 이러한 수사절차의 기본구조는 시대와 국가에 따라 달리하고 있다. 연혁적으로 수사절차는 규문주의적 구조와 탄핵주의적 구조로 대별되며, 탄핵주의적 구조는 다시 대륙법계의 직권주의적 구조와 영미법계의 당사자주의적 구조로 양분된다. 이러한 형사소송의 구조는 수사체제에서도 의미 있는 대조를 이룬다.

<다음호에 계속>