일반적으로 행정작용의 목적 관점에서 볼 때 경찰작용은 오직 국가목적작용인 국가행정조직·외교·재정·군정의 여러 작용과 국가의 적극적인 공공의 복리증진을 직접 목적으로 하는 복리행정과 구분된다. 즉 경찰작용은 직접 사회목적적이라는 점에서 국가목적작용과 구별된다.
또한 소극적 사회공공의 안녕과 질서유지 작용이라는 점에서 같은 사회목적적 작용이긴 하나 적극적으로 국민의 복지증진을 목적으로 하면서 원칙적으로 비권력적인 작용인 복리행정작용과 구별되어 행정상 독자적인 작용으로 체계화되고 있다.
여기에는 보안경찰과 협의의 행정경찰이 포함된다. 보안경찰이란 보통경찰기관의 소관사무와 같이 사회공공의 안녕과 질서유지를 위하여 다른 종류의 행정작용에 부수되지 아니하고 오직 경찰작용이 독립하여 행정의 일 부문을 구성하고 있는 것을 말한다. 예를 들면 교통경찰·풍속경찰·해양경찰·소방경찰 등이 그것이다. 그리고 협의의 행정경찰이란 행정영역별로 그 행정이 갖는 특별한 행정목적을 달성하기 위한 경찰작용을 말한다. 예를 들면 산림경찰·어업경찰·보건경찰·건축경찰·문화경찰·철도경찰 등이 그것이다.
형식적 의미의 경찰개념은 제도적 의미에서 경찰이 수행하는 모든 사무를 의미한다.
형식적 의미의 경찰개념이 필요한 것은 제도적 의미의 경찰이 위험방지임무 이외에 법규상 부여된 그 밖의 다른 행정활동, 예를 들면 미성년자 보호 등 복지활동·범죄수사 등도 수행하고 있기 때문이다.
형식적 의미의 경찰에 대하여 구체적으로 살펴보면 정부조직법 제32조 4항과 5항은 행정자치부장관 소속아래 경찰청을 두어 치안에 관한 사무를 관장하게 하고 있으며, 같은 법 제43조 3항과 4항에는 치안과 오염방제에 관한 사무를 관장하기 위하여 해양수산부장관 소속아래에 해양경찰청을 두고 있다.
그리고 경찰법 제3조에서는 국민의 생명·신체 및 재산의 보호와 범죄의 예방·진압 및 수사, 치안정보의 수집, 교통의 단속 기타 공공의 안녕과 질서유지를 그 임무로 하고 있으며, 제4조에서 그 직무를 수행함에 있어서 헌법과 법률에 따라 국민의 자유와 권리를 존중하고, 국민전체에 대한 봉사자로서 공정중립을 지켜야 하며, 부여된 권한을 남용하여서는 안 된다고 규정하고 있다. 또한 경찰관직무집행법 제2조는 경찰관의 직무범위를 ① 범죄의 예방·진압 및 수사, ② 경비·요인경호 및 대간첩작전수행, ③ 치안정보의 수집·작성 및 배포, ④ 교통의 단속과 위해의 방지, ⑤ 기타 공공의 안녕과 질서유지를 규정하고 있다.
우리나라 헌법의 기본원리에서 볼 때 경찰조직의 기본원리로는 경찰의 민주화·정치적 중립화·지방분권화 등이 요청된다. 이와 같은 경찰조직의 기본원리는 앞으로 전개될 자치경찰제도에 있어서는 중요한 전제조건으로 나타나게 된다. 이를 구체적으로 보면 다음과 같다. 경찰행정은 국가사회와 국민생활존립의 기본적 사항에 관한 것이며, 경찰의 활동은 국민생활과 그 기본적 인권에 직접 영향을 미치는 성질의 것이므로 경찰의 조직과 제도는 민주주의 원리에 입각해야 한다.
이것이 바로 경찰의 민주화이다. 민주사회에 있어서 경찰권은 그것이 국가의 통치권에 기인한 것이라 하더라도 본래 국민으로부터 유래하는 것으로 상부의 권위로서 국민에 임하는 것이 아니라 국민에 봉사하는 것으로 국민에 대하여 책임을 지는 관계에서 비로소 권위가 생기는 것이다.
따라서 경찰법은 그 제2장에 민주적 경찰을 확보하기 위하여 민간인으로 구성된 경찰위원회를 두고 있다.
둘째로 경찰의 정치적 중립성이다. 경찰의 정치적 중립성이란 경찰이 권력행사를 수단으로 하기 때문에 어떤 정당이나 특수계급의 이익을 위하여 봉사하는 기관이 되어서는 안 된다는 것을 말한다. 경찰이 정치의 권력구축과정에 개입되어서는 안 되며, 정치로부터 부당한 영향력을 받아서는 국민의 자유와 권리는 보장될 수 없기 때문이다. 따라서 경찰은 불편부당·공정중립을 유지하며 정치적 중립성이 보장되어야 한다.
경찰공무원의 정치적 중립의 보장은 경찰작용의 안전성을 도모할 수 있으며, 정책도 일관성 있게 추진할 수 있어서 능률적인 행정을 할 수 있게 된다. 특히 우리나라 경찰은 정부수립 당시부터 정치적 중립성에 대한 논쟁이 있어 왔으나 1991년에 와서야 경찰청이 행정자치부의 외청으로 발전되고 경찰위원회를 두어 비로소 정치적 중립을 위한 기초를 마련했다고 할 수 있다.
또한 경찰법 제4조에서는 경찰은 그 직무를 수행함에 있어서 국민의 자유와 권리를 존중하고, 공정중립을 지켜야 하며, 권한을 남용하여서는 안 된다고 하여 경찰이 지향해야 할 규범을 분명하게 밝히고 있다.
마지막으로 경찰의 지방분권화이다. 경찰조직을 중앙집권화할 것인가 지방분권화할 것인가는 각국의 역사적·지리적 환경에 따라 다르다.
오늘날 완전한 국가경찰만으로 구성된 나라도 드물며 지방자치가 행해지고 있는 나라에서는 자치경찰의 필연성이 점증하고 있다. 우리나라에서도 본격적인 지방자치가 실시되었고, 이에 따라 경찰조직에도 경찰의 지방분권의 원리를 도입하는 것이 절실하다고 할 수 있다. 따라서 경찰조직에 있어서 국가경찰과 자치경찰의 이원적 조직체계를 갖추어 줌으로써 당면한 국가안보상의 문제와 국제적인 범죄 등은 국가경찰체제로 하고, 지역사회의 치안문제는 자치경찰체제로 하여 경찰의 업무를 수행할 수 있도록 개선해야 할 것으로 본다. <다음호에 계속>
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입력 : 2005년 06월 22일 
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