유역의 치수대책으로 댐과 같은 홍수방어시설을 상류에 건설할 경우 댐이 들어서는 유역 상류 지역의 비용은 매우 큰 반면 (여기서 비용은 댐의 직접 건설 비용을 말하는 것이 아니라 댐으로 인한 재산권 행사의 규제, 지역발전의 제약 등으로 인하여 주민의 소득이나 지자체의 세입이 감소하는 등의 손실을 의미함) 하류부에 위치한 지역의 비용은 훨씬 작다는 점이다. 한탄강댐의 경우 댐 하류 지역의 비용은 사실상 없다고 봐야 할 것이다.
한편 한탄강댐의 경우 홍수조절편익은 임진강 본류 그것도 하구부에 집중되어 있다. 상습침수지역이었던 임진강 하구부의 도시들이 수해의 위험에서 안전해짐에 따라 이 지역은 지가 상승, 도시개발의 활성화, 치수비용의 감소 등으로 큰 편익이 발생하게 된다.
홍수조절댐과 같은 치수대책은 이러한 비대칭적인 비용-편익 구조를 가질 수 밖에 없으며 이를 해결하기 위한 여러 가지 원칙들이 고려되고 있다. 그중에 대표적인 것으로 수혜자 부담원칙이 있다.
무임 승차를 방지하기 위한 수혜자부담원칙
수혜자부담원칙(Beneficiary Pays Principle)은 어떤 공공사업에 의해 이익을 받은 사람이 있을 때 그 이익의 한도 내에서 그 사업에 필요한 비용의 전부 또는 일부를 부담시키는 제도이다.
이 원칙은 상·하수도와 같이 동 시설의 이용에 대한 배제가 가능하지만 시민의 기본수요로 인식되어 공공부문에서 공급하는 생활기반시설의 공급비용배분에 주로 적용되고 있다. 이는 법원리 상으로 ‘절대주권(absolute territorial sovereignty)’의 원칙에 따른 것이다.
수혜자부담원칙은 유역내 상류지역에서의 오염 감축과 홍수량 감축을 위한 활동에 따른 피해의 감소는 하류지역에 영향을 미치게 되어 하류지역은 수혜를 받는다는 것을 의미한다.
한강수계 상수원 수질개선 및 주민지원 등에 관한 법률, 낙동강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률, 금강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률, 영산강 ․ 섬진강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률 등에서 부과하고 있는 물이용부담금은 최종 물수요자에게 물사용량에 비례하여 부담금을 징수하도록 하고 있다. 이렇게 징수된 부담금은 상수원관리지역에 거주하는 주민지원사업이나 수질개선사업을 위한 재원으로 활용하고 있다.
하천법에 홍수분담금 제도 도입 필요
기후변화의 시대를 맞이하여 유역의 홍수량은 나날이 증가하고 있으며 제방과 빗물펌프장으로는 치수대책이 한계에 다다르고 있다. 홍수조절댐과 천변저류지 그리고 무제방 또는 낮은 제방 구간을 늘려서 불어나는 홍수량에 대응해 나가야 할 상황이다. 그러나 일방적인 희생과 고통의 감수로는 이러한 정책들을 수행해 나갈 수 없다.
공공사업 특히 치수사업이 가지는 비용-편익의 불균형으로 인하여 님비 현상과 무임 승차 경향이 우리 사회에 더욱 두드러지고 있다. 지역간 비용-편익의 불균형이 심화되면 사회적 갈등의 요소가 되며 국가적인 정책 수행에도 큰 어려움이 발생하게 된다. 홍수방어시설은 지역마다 기피하는 시설로 상류의 홍수방어시설 확충으로 하류의 홍수발생 위험을 낮출 경우 수혜자부담원칙을 적용하는 것이 타당하다.
다른 지자체의 큰 희생과 비용 덕분에 홍수 피해를 입지 않는 지자체들은 더 이상 무임 승차가 아니라 편익에 상응하는 홍수분담금을 부담하여 유역 상하류가 상생하는 사회를 만들어 나가야 할 것이며 이를 위하여 정부는 하천법 유역종합치수계획 홍수량할당 조항에 홍수분담금 제도를 도입할 것을 강력히 제안한다.
홍수분담금제도의 재원을 활용하여 무엇 보다도 우선적으로 수몰이주민들에 대한 안정적인 생계 지원 정책을 펼쳐 나가야 할 것이며, 제방위주의 치수정책을 벗어나 한 차원 높은 치수패러다임을 구현하는 계기를 마련하는 것도 심도 있게 고려해 볼 만하다. 지금은 무제방 구간이거나 제방이 낮은 경우 제방을 높이는 방향으로만 치수정책이 나아가고 있다. 상류에서 제방을 높이면 결국 하류에 위치한 도심지에서 더욱 큰 피해를 입는 것은 이미 잘 알려진 사실이다. 따라서 제방을 현재 보다 낮추거나 무제방 상태를 유지하여 큰 홍수가 왔을 때 천변저류지 기능을 담당하도록 농지를 일시적인 천변저류지로 제공하도록 계약하는 경우에 침수시 홍수분담금에서 지원하는 방안도 수혜자부담원칙에 맞는 상생의 정책 방향이 될 것이다.
장석환 / 대진대학교 건설시스템공학과 교수, 건설연구소장 drjang@daejin.ac.kr
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입력 : 2012년 05월 22일 
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